2017年8月，50年來最強颱風「天鴿」侵襲澳門，給本澳社會公眾的人身與財產帶來前所未有的損失。風災後，澳門社會各界人士以作志願者、義工等方式支援政府災後救援工作；駐澳解放軍經澳門特區政府提請並由中央政府批准後亦協助救援工作，極大地提高了澳門災後恢復的效率。然而，在風災過程中以及災後重建過程中，也出現了一些不和諧的聲音：據當時報道，先後有4人在網上或利用聊天軟體散佈不實消息，抹黑澳門特區政府及誇大死亡人數；網上亦出現駐澳解放軍打死澳門市民等惡意虛假資訊。針對風災中暴露出的問題，並考慮到現行規範民防工作的第72/92/M號法令已沿用超過二十五年，澳門政府擬定透過制定新的法律《民防綱要法》以及兩個配套性行政法規，以有助於今後能夠更加及時、有效地處理各種突發情況。本次修法中亦包括擬在《民防綱要法》中增設「虛假社會預警罪」，制裁在宣告進入緊急預防狀態後的造謠或散佈謠言之危害行為，違法者將被處以最高三年徒刑。該罪設立的目的是為了確保突發公共事件狀態持續期間阻遏不實的謠言，維護公眾利益和公共秩序。目前《民防綱要法》正在公開諮詢中。
本罪的設立，無論是從理論上還是實踐上來看，都是十分必要的：
首先，在緊急預防狀態中故意製造或散佈謠言的行為對本澳社會的危害極大。緊急預防狀態中不同於平時，往往都是一些重大自然災害或重大事件發生之際，如本次颱風「天鴿」肆虐期間。這種緊急狀態中，市民的生命和財產安全受到嚴重威脅，資訊傳遞和獲取不暢，此時尤其需要民眾鎮定、團結、聽從政府抗災避災指揮。然而，在如此危急關頭，一些不法分子捏造和散佈虛假資訊，意圖激化市民與政府間的矛盾，擾亂社會秩序，阻礙救援工作，伺機從中牟利或達成其他不良目的。本次風災過後，駐澳解放軍為災後救援與恢復工作所付出的辛勤有目共睹，甚至有多名軍人因為酷暑以及連續高強度工作而出現中暑及其他疾病的情況，然而網上竟出現謠言稱解放軍救災時與本澳居民產生衝突甚至打傷、打死市民的情況，可謂居心叵測，另有報道稱這也可能是外部勢力想影響中央與澳門特區之關係。周邊地區亦有相仿案例：如2011年7月23日，我國內地浙江省溫州市境內發生特大動車組列車追尾事故，造成40人死亡、172人受傷。不法分子秦志暉以網名「秦火火」編造大量虛假資訊，誇大死亡人數，謊稱外籍遇難者家屬獲賠償遠超中國遇難者數十倍，以挑撥是非，博取公眾關注，借此出名。該謠言造成十分惡劣影響，激化了受害者家屬、公眾與政府間的矛盾，同時嚴重影響了現場救援與清理的進度（秦志暉後被依法追究刑責）。由此可見，人言可畏，緊急狀態中，特別是面臨如本次「天鴿」颱風等重大自然災害時，故意製造和散播謠言所造成的危害遠大於平時，出於維護公共利益和社會秩序之考慮，此種行為理應歸罪。
其次，增設這一罪名有利於填補《刑法典》之空白，嚴密法網，完善法制。目前，澳門《刑法典》中並沒有任何罪名可以有效地處罰此種行為。「天鴿」風災期間，幾名造謠者均以《刑法典》第181條「侵犯行使公共當局權力之法人罪」，被移送司法機關處理。然而，這一罪名僅能應對行為人製造或傳播虛假資訊，以侵犯行使公共當局權力之法人的信用、威信等情況，而若行為人之造謠行為客觀上並未侵犯這一特定對象時，則無法追其刑責。實踐中，也可能出現行為人在緊急狀態下故意製造虛假資訊，以誤導市民選擇錯誤避難方法或者選擇錯誤路徑避難的情況。也有觀點指出，擬增設的「虛假社會預警罪」與《刑法典》第295條「濫用及虛構危險信號罪」有所重合，似無增設之必要。筆者認為實則不然。一方面，兩罪所處罰的行為並不完全相同。「濫用及虛構危險信號罪」客觀上表現為三種行為：一是未確證發生危險的情況下，發出警報之信號或召喚，使公眾處於不安及慌亂中；二是在未證實有人身或財產危險的情況下，發出虛假的求救信號或召喚，造成公共秩序混亂；三是製造假像使人相信出現禍事、危險或緊急狀況而需要他人幫助。如虛構發生火災、地震，使消防人員及醫務人員信以為真，趕往救援。而「虛假社會預警罪」處罰的是造謠或散佈謠言的行為，且以本澳已進入緊急狀態為前提。另一方面，兩個或兩個以上的罪名間有包含或者交叉關係，並不能說明其中一個或多個罪名在刑法典中沒有存在的必要。這種情況在澳門《刑法典》中稱為犯罪競合，更具體一點說在大陸法系的刑法理論上應被稱為法條競合或法規競合。只有兩個罪名所處罰的情況完全相同，我們才認為這是一種立法資源的浪費。「虛假社會預警罪」與《刑法典》第181條「侵犯行使公共當局權力之法人罪」及第295條「濫用及虛構危險信號罪」三者的關係應當是有所交叉但不重合的情況，因此「虛假社會預警罪」的設立並非多此一舉，更何況這種犯罪所造成的危害可能還會超過其他兩罪。這就類似《刑法典》第155條「挾持人質罪」也可能造成第138條「嚴重傷害身體完整性」，但並不能否認兩罪均有存在之必要性。
再次，擬增設的「虛假社會預警罪」將設立嚴格的入罪限度，並不會侵犯到市民的基本權利。早前有觀點擔憂，「虛假社會預警罪」的設立將會侵犯市民的言論自由，使得市民噤若寒蟬，不敢再傳播任何資訊。此種擔憂並無必要。無論是《民防綱要法》本次公開諮詢的文本，還是保安司司長黃少澤此前公開諮詢會上的發言，都一再強調：本罪所處罰的僅是政府已明確宣告進入預警或緊急預防狀態後，仍然故意製造或傳播虛假資訊的行為人。我們可以看到，本罪在時間和主觀心態上作了雙重限制，因此在非緊急預防狀態下製造或傳播虛假資訊，或者在緊急狀態下過失或無過錯製造或傳播虛假資訊的，都不能構成本罪。再者，在當代社會，無論是東方還是西方，言論自由都是有邊界的。美國著名大法官奧利弗&bull；霍姆斯曾在判決書中寫道：「對言論自由最嚴格的保護，也不可能保護在劇院裡謊稱失火而引起恐慌的人。」聯合國《公民權利和政治權利國際公約》第4條第1款亦明確規定：如締約國當局宣佈進入緊急狀態，則可以在必要的限度內限制公民的權利。但這種限制不能及於生命權、免受奴役權等最基本的權利，同時這種限制也不能因為種族、膚色、性別等原因有所歧視。該公約第19條第3款進一步規定：為了保障國家安全或公共秩序、或公共衛生或風化，國家可以在必要的限度內限制公民的表達與言論自由。該公約亦對本澳有效。可見，在緊急狀態下，故意造謠或散佈謠言危害社會公共安全與秩序的行為早已超出了當今社會言論自由的範疇和應有的限度，理應入罪。
最後，這一罪名並非本澳獨出心裁所創立，而是有其他國家或地區的立法可以借鑒。例如，中國內地由《刑法修正案（九）》增設的現行《刑法典》第291條之一第2款「編造、故意傳播虛假資訊罪」規定：「編造虛假的險情、疫情、災情、警情，在資訊網路或者其他媒體上傳播，或者明知是上述虛假資訊，故意在資訊網路或者其他媒體上傳播，嚴重擾亂社會秩序的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成嚴重後果的，處三年以上七年以下有期徒刑。」2005年修正的匈牙利《刑法典》第270條「散佈虛假恐怖資訊罪」與本澳擬設立的「虛假社會預警罪」也頗為類似：「任何人在發生緊急事態的地方，發表、傳播明知是虛假的陳述，或者對其內容的真偽漠不關心而發表、傳播有關陳述，以此危害社會秩序或者擾亂公共安全的，構成重罪，處三年以下監禁。」2009年修正的希臘《刑法典》第191條也規定：「以任何方式散佈可能在民眾中導致不安或恐慌，或者擾亂公共信用，或者削弱國家貨幣或者國家武裝力量的公信力，或者損害希臘的國際關係的虛假消息或者謠言的，處不少於三個月的監禁，並處罰金。」另外根據該條第2款之規定，過失實施此種行為的甚至也構成犯罪。此外，西班牙、瑞士、冰島、土耳其、阿爾巴尼亞等國的刑法典也規定了類似罪名。另外，通過對比這些國家或地區刑法典的類似規定，本澳擬增設的「虛假社會預警罪」之法定刑也是大體適當的，最高刑三年徒刑並不會過高。
當然，目前《民防綱要法》只是初步提出了增設「虛假社會預警罪」的方案，其中還有一些問題值得探討與完善。例如，儘管保安司司長黃少澤與警察總局局長馬耀權已在公開諮詢會上多次強調本罪僅處罰故意造謠與散佈謠言者，但目前《民防綱要法》的諮詢文本中並未體現出「故意」的限制；造謠、散佈謠言等詞彙似也並非標準的刑法術語，是否考慮替換為捏造或散佈虛假信息；行為人製造或者傳播的謠言應當具有社會危害性，其危害程度是否也應當有所要求，等等。實踐執行中還應注意正確把握入罪標準，如以何種標準判斷行為人所發佈之資訊屬於虛假或定義為目前文本中所使用的謠言，如何判斷其故意等。還應當注意，行為人在製造或散佈虛假資訊時若有確實的理由相信該資訊是真實的，則可依據《刑法典》第15條「對事實情節之錯誤」作為違法性阻卻事由，阻卻其犯罪之成立。
此外，也有一些媒體和市民提出一些合理的建議，在擬制《民防綱要法》修訂法案時，也應予以考慮。如有人建議增設「虛假社會預警罪」的同時，政府相關機構更應及時、準確地發放消息，加強網絡管理，以預防及遏止謠言；政府應加強網絡輿情監測，建立危機預警機制；增強政府議程設置能力，整合媒體資源等。
總之，從現代法治社會之宗旨及在緊急狀態期間切實維護公共安全、公共秩序和公共利益出發，我們應當旗幟鮮明地支持本澳當局在《民防綱要法》中增設「虛假社會預警罪」，並且為該罪的科學設立建言獻策。◇ 孔見
